Fiskveiðiauðlindin og þjóðin. Grein 1

Auðlindarenta í sjávarútvegi og hlutur þjóðarinnar í henni.

(Greinin birtist fyrst í Kjarninn.is 18 október 2022)

1. Kafli. Inngangur

Grein þessi er sú fyrsta í röð greina sem birtast á næstunni og fjalla um fjárhagslega nýtingu á fiskveiðiauðlindum landsins þar sem leitast er við að svara ýmsum spurningum um hana á grundvelli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga. 

Í júní sl. spurði blaðamaður Fréttablaðsins um mat mitt á auðlindarentu í sjávarútvegi á Íslandi. Ég svaraði því til að hún hefði á síðustu árum verið 40 til 60 mrd. kr. á ári. Þórólfur Matthíasson prófessors við HÍ tók undir þetta en hann er meðal þeirra sem rannsakað hefur hagræn áhrif kvótakerfisins og ritað um þau. Frekari umfjöllun um málið varð til þess að rætt var við mig í þættinum Á Sprengisandi 26. júní sl ásamt framkvæmdastjóra Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi (SFS) um auðlindarentuna og gjald fyrir nýtingu á fiskveiðiauðlindinni. 

Þar gerði ég grein fyrir því á hvaða forsendum þetta mat er byggt. Framkvæmdastjóri SFS tók undir það að vel gengi í sjávarútvegi en fjarri því jafn vel og ég hefði lýst og fann því flest til foráttu að auka gjaldtöku í sjávarútvegi. Studdi hann mál sitt með því að tína til ýmis atriði sem sem reynst hafa vel til að drepa á dreif umræðu um kjarna málsins, þ.e. auðlindarentu í sjávarútvegi og rétt þjóðarinnar til hennar, en gaf samt góða yfirsýn yfir það sem SFS hefur beitt í andófi sínu gegn veiðigjöldum. 

Málflutningur hans og fleiri bendir til þess að vitneskju um stöðu og áhrif náttúruauðlinda í efnahagslífinu sé áfátt. Rök eru sótt í bókhaldsfærslur og hjáfræði fremur en staðreyndir og fræðilega þekkingu. Verður því að eyða nokkru plássi í frumatriði auðlindahagfræði áður en komið er að megintilgangi þessara greina sem er að leita svara við spurningum eins og; hver er raunveruleg afkoma fyrirtækja sem nýta fiskveiðiauðlindir landsins?, hve mikil er þáttur auðlindarinnar, þ.e. hver er auðlindarentan?, er greitt eðlilegt afgjald fyrir aðgang að henni? og fleiri spurningum sem þessu tengjast. 

Í greinunum verður einnig vikið að ýmsum útbreiddum staðhæfingum um fjárhag sjávarútvegs og auðlindagjöld sem eru villandi, byggðar á röngum forsendum og ályktunum eða að farið er rangt með staðreyndir. Meðal þess er eftirfarandi: 

  • Auðlindarenta er óljóst hugtak, skilgreiningin þess er á reiki og mat á rentu torvelt. 
  • Auðlindarenta í fiskveiðum er lítil. 
  • Afkoma sjávarútvegsfyrirtækja er ekki frábrugðin því sem gengur og gerist í atvinnurekstri hér á landi og arðsemi þeirra aðeins 3,6 – 6,6%. 
  • Þjóðin fær þegar eðlilegan hluta auðlindarentunnar í sinn hlut. 
  • Skattar á sjávarútvegsfyrirtæki eru mjög háir og hann skilar svo miklu í opinberan rekstur að ekki sé á það bætandi. Sjávarútvegsfyrirtæki greiða þegar 30 – 60 % af hagnaði sínum í skatta. 
  • Engin óeðlileg verðlagning er í viðskiptum milli tengdra aðila í útgerð og engar tekjur eru fluttur milli veiða, fiskvinnslu og sölu fiskafurða og því engin ástæða til að afkoma fiskvinnslu sé tekinn með í mati á auðlindarentu. 
  • Fjárfestingaþörf í sjávarútvegi er mikil og hagnaður þarf að vera mikill til  fjárfestinga og vegna arðsþarfa eigenda.

Í greinunum verður fyrst og fremst fjallað um fiskveiðiauðlindina. Upplýsingar um hana eru aðgengilegri en um önnur svið auðlindatengdrar starfsemi sem ýmist eru hulin upplýsingaleynd eða að nægilegar rekstrarupplýsingar liggja ekki fyrir. Almenn atriði greinanna eiga þó einnig við um þessi svið svo sem vatns- og hitaorku sem ég hef áður fjallað um „Arður af náttúruauðlindum og hver nýtur hans“ sem og nýtingu náttúruauðlinda sem hafa nýlega verið til umræðu í fjölmiðlum, beislun vindorku, fiskeldi í sjó, vissa þætti ferðaþjónustu og útflutning jarðefna. Líklegt er að á grundvelli tiltækra upplýsinga sé unnt að sýna fram á að í þessum atvinnugreinum sé auðlindarenta þegar fyrir hendi eða verði það innan tíðar og að þeir sem leynt eða ljóst stefna að auknu fiskeldi og orkuvinnslu o.fl. án þess að skeyta um umhverfisleg áhrif eða fjárhagslega hagsmuni þjóðarinnar af nýtingu náttúruauðlinda séu í rentusókn fyrir eigin reikning fremur en í baráttu fyrir almannahagsmunum eins og látið er í veðri vaka.

Auk þessa inngangs er í 2. kafla þessarar greinar rætt um efni og hugtök auðlindahagfræði, skilgreiningu á auðlindarentu og hvernig staðið er að mati á henni. 

Í næstu grein verður annars vegar fjallað um afkomu sjávarútvegs á grundvelli upplýsinga frá Hagstofu Íslands og sýnt fram á hver auðlindarentan hefur verið á árunum 2010 til 2020 og hins vegar verður til samanburðar bókhaldsleg greiningu Deloitte á afkomu sjávarútvegsfyrirtækja skoðuð og munurinn á þessum tvennu skýrður. 

Í þriðju greininni verður rætt nánar um afkomu í sjávarútvegi og áhrif af gengi íslensku krónunnar á hana og sýnt hvernig virðisauki hefur skipst á vinnu, fjármagn og auðlind og spurt hvort hluti þjóðarinnar í auðlindarentunni sé eðlilegur. Í síðari hluta hennar verður fjallað um skatta sjávarútvegsfyrirtækja á síðustu árum og skattar af þáttatekjum í sjávarútvegi bornir saman. 

Í fjórðu greininni verður rætt um áhrif af innbyrðis viðskiptum tengdra aðila á útreikning auðlindarentu og meint neikvæð félagsleg og efnahagsleg áhrif auðlindargjalda.

Í fimmtu og síðustu greininni verður fjallað um mismunandi auðlindagjöld og sett fram sjónarmið um skiptingu auðlindarentu og ákvörðun auðlindagjalda.

2. Kafli.  Auðlindarenta, skilgreining og útreikningur

Hugtakið auðlindarenta kemur fram hjá Adam Smith einum helsta talsmanni viðskiptafrelsis á síðari hluta 18. aldar og hjá David Ricardo sem skilgreindi rentusókn í byrjun 19. aldar. Fræðileg umfjöllun um efnahagsleg nýtingu auðlinda hefur síðan verið á þeim grunni með nokkuð mismunandi áherslum. Eftir miðja 20. öld verður renta og rentusókn í vaxandi mæli viðfangsefni í hagfræði og stjórnmálafræði með verkum Gordon Tullock 1967 og Anne Krueger 1974.  

(Tullock, Gordon (1967). „The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft“. Western Economic Journal. Tullock var lengi prófessor í lögum og hagfræði við George Mason háskólann í Fairfax í Virginiu og á meðal brautryðjenda í almannavalsfræði (public choice theory).

 Anne Krueger (1974). The Political Economy of the Rent-Seeking Society. American Economic Review, 64(3). Anne Krueger var prófessor í hagfræði við ýmsa háskóla í BNA og síðan aðalhagfræðingur Alþjóðabankans og um tíma aðstoðarframkvæmdastjóri Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.)

Tullock lýsti rentusókn sem því að sækjast eftir hagnaði með pólitískum hætti fremur en með viðskiptum á markaði og Krueger, sem þekkt er fyrir baráttu fyrir afnámi viðskiptahindrana milli landa, kemst í ritum sínum að þeirri niðurstöðu að rentusókn valdi óhagkvæmni í efnahagslífinu, leiði til rangra fjárfestinga, minnki verðmætasköpun, dragi úr tekjum hins opinbera og auki tekjuójöfnuð. Á síðustu áratugum hefur lífleg fræðileg umfjöllun verið um rentu í sjávarútvegi m.a. í löndum þar sem fiskveiðar hafa mikla efnahagslega eða félagslega þýðingu þ.á m. hér á landi eins og fram kemur síðar.

Hagræn renta er samkvæmt skilgreiningu sá hluti tekna af framleiðslu sem ekki er að rekja til vinnu eða fjármagns. Á samkeppnismarkaði fyrir vinnuafl, framleiðslutæki, aðföng og aðstöðu myndast engin renta en sé aðgangur takmarkaður að einhverju því sem til framleiðslunnar þarf getur renta orðið til. Ef aðgangur að náttúruauðlind er hinn takmarkandi þáttur er talað um auðlindarentu. Takmörkunin getur verið af náttúrulegum ástæðum t.d er ekki hægt að virkja vatnsfall eða gufuhver nema af einum aðila í senn eða að aðgangur er takmarkar með settum reglum svo sem kvóta eða skilyrðum um leyfisveitingu. Auðlindarenta fellur þeim í skaut sem fær nýtingarréttinn nema fullt markaðsgjald komi fyrir hann.

Sem dæmi um auðlindarentu í íslensku atvinnulífi er stóriðja og önnur starfsemi sem kaupir orku undir markaðsverði með langtímasamningum og fiskveiðar þar sem veiðileyfum er úthlutað án þess að tekið sé markaðsgjald fyrir. Sama má segja um fiskeldi í hafi og starfsemi ferðaþjónustu í vissum tilvikum. Þá stefnir allt í að vindorkuframleiðslu verði uppspretta auðlindarentu.

Markmið með atvinnurekstri er að afla tekna. Í þeim tilgangi er fólk ráðið til starfa, fjárfest í framleiðslutækjum og framleiðslan seld á markaði. Tekjurnar (virðisaukinn) eru notaðar til að greiða laun og ávaxta það fé sem bundið er í starfseminni. Fjárfestingar í starfseminni miða að því að auka framleiðslu og skapa aukin verðmæti og meiri tekjur. Þetta á þó ekki við þar sem einokun eða fákeppni er á markaði. Við þær aðstæður verður til hagnaður umfram laun og eðlilega ávöxtun fjármagns. Hluti virðisaukans rennur þá sem renta til þeirra sem njóta hinnar sérstöku samkeppnisstöðu eða eiga þau réttindi sem skapa rentuna. Fjárfesting í slíkri starfsemi hefur ekki eingöngu og oft alls ekki þann tilgang að auka verðmætasköpun heldur þann að fá hlutdeild í hagnaði sem þegar er til staðar. 

Dæmi um það eru fjárfestingar til að fá aukna hlutdeild í heildarkvóta. Þær leiða ekki til aukinnar verðmætasköpunar því hin aukni kvóti er tekin af öðrum hvort sem það er með kaupum á honum eða hann fenginn hjá stjórnvöldum Eftirsókn eftir fjárfesting í starfsemi þar sem renta er veruleg er nefnd rentusókn og eitt einkenna hennar er að hún skilar ekki aukinni framleiðslu og verðmætum. Það sem einn fær er tekið af öðrum. 

Skilgreining á hugtakinu auðlindarenta má m.a finna hjá Sameinuðu Þjóðunum í flokkun þeirra á umhverfisþáttum Environmental-Economic Accounting (SEEA, 2014).  

(Economic profits obtained from utilizing natural resources is related to the term resource rent (RR). According to the UN System of Environmental-Economic Accounting, the RR is the income from the harvest operations that remains after all necessary input factors registered in the National Accounts (NA) have received their remuneration (SEEA, 2014). RR is thus the additional income from having access to a natural resource, or in other words; what you earn beyond the income you would normally earn by investing in real capital and human capital in competitive industries.)

Hér segir að auðlindarenta séu þær tekjur af nýtingu auðlindar sem standi eftir þegar aðrir nauðsynlegir framleiðsluþættir (fjármagn og vinna) hafa verið endurgoldnir. Rentan er þannig þær auknu tekjur sem fást fyrir það að hafa aðgang að auðlindinni eða með öðrum orðum; það sem þú færð umfram það sem þú hefðir fengið við að festa sama fjármagn og mannafla í annarri atvinnustarfsemi á samkeppnismarkaði.  

Á grundvelli þessarar skilgreiningar eða annarra hliðstæðra hefur auðlindarenta verið rannsökuð og metin árum saman um allan heim, m.a. birtir Alþjóðabankinn yfirlit yfir auðlindarentu og hlut hennar í landsframleiðslu í heiminum og einstökum ríkjum. Rentuhugtakið er hvorki óskýrt né að miklum erfiðleikum sé háð að leggja mat á rentu.

Sú staðhæfing að vegna erfiðs mats á kostnaði sé betra að nota tekjuskattstofn en auðlindarentu til að meta afkomu sjávarútvegs stenst ekki skoðun. Þær stærðir sem þarf til útreikningsins á rentu eru rekstrarstærðir sjávarútvegsfyrirtækja, heildartekjur og rekstrarkostnaður, sem eru aðgengilegar í gögnum Hagstofu Íslands og skattyfirvalda. Við útreikning rentu er byggt sömu gögnum og liggja til grundvallar tekjuskattsstofni að öðru leyti en því að sleppt er bókhaldslegum og skattalegum fjármagnsliðum og eingöngu tekið tillit til ómatskenndra kostnaðarliða.

Það eina matskennda við útreikning rentu er kostnaður af því fé sem bundið er í framleiðslunni. Í skattskilum og ársreikningum er þessi kostnaður sýndur með fjármálafærslum sem segja lítið til um raunverulegan kostnað. Skattalegar afskriftir, vaxtagreiðslur, gengishagnaður/tap, fjármálasamskipti við tengda aðila og aðrar fjármagnsfærslur eins og þær birtast í ársreikningum og færðar eru í skattskilum gera tekjuskattsstofninn ónothæfan til mats á raunverulegri afkomu og hefur gert fyrirtækjum kleift að hagræða ársreikningum og skattskilum í þeim tilgangi að komast hjá skattgreiðslum eða leyna rekstrarlegum upplýsingum af einhverjum ástæðum. 

Við mat á rentu er fjármagnskostnaður reiknaður með aðferðum sem miðast við verðgildi fastafjármuna og endingartíma þeirra. Upplýsingar um stofnverð þeirra og aldur liggja fyrir hjá Skattinum. Ýmsar aðferðir til að áætla árlegan fjármagnskostnað eru þekktar. Ein þeirra er árgreiðslan sem Hagstofa Íslands notar við mat sitt á afkomu veiða og vinnslu. Er sú aðferð hliðstæð útreikningi á endurgreiðslu láns (afborgun og vaxta) til ákveðins tíma með fastri árgreiðslu sem flestir þekkja. Önnur leið er að láta fyrningar ráðast af raunverulegum endingartíma eigna og reikna vexti á bókfært virði fastafjármuna sem vexti á áhættulausar fjárfestingar og sú þriðja er að gjaldfæra alla fjárfestingu á fjárfestingarárinu og reikna enga vexti.

Erfiðleikar við að heimfæra hagnaðinn á framleiðsluþættina, vinnu, fjármagn og auðlind, eru ekki miklir. Hluti fjármagns er árgreiðslan byggð á raunvirði eigna og eðlilegri ávöxtun fjármagns. Hluti auðlindarinnar, rentan, er sú stærð sem eftir stendur þegar aðfangakostnaður, laun og árgreiðsla hafa verið dregin frá tekjum af starfseminni.

Í þessari fyrstu grein var í inngangskaflanum greint frá fyrirhuguðum greinum, efnissviði, efnistökum og markmiðum þeirra. Í 2. kafla var í stuttu máli gerð grein fyrir auðlindahagfræði, viðfangsefnum hennar og aðferðafræði, auðlindarenta skilgreind og rentusókn lýst. Rakið var hvernig auðlindarenta er reiknuð út úr bókhaldi og skattskilum fyrirtækja.

——————

Í næstu grein verður athyglinni beint að sjávarútvegi. Í fyrri kafla hennar verður afkoma sjávarútvegs á árunum 2010 til 2020 greind á grundvelli upplýsinga frá Hagstofu Íslands og sýnt fram á hver afkoman var á þessu árabili og hvernig virðisaukinn greindist niður á vinnu, fjármagn og auðlind og þar með sýnt hver auðlindarentan var. Í síðari kafla greinarinnar verður greining Deloitte á afkomu sjávarútvegsfyrirtækja til umfjöllunar. Ennfremur verður vikið að því hvernig bókhalds- og skattareglur og eignarhaldsfélög eru notuð til þess að fela raunverulegan hagnað í sjávarútvegi koma honum undan eðlilegri skattlagningu.