Kjarasamningar, skattar og velferð

Grein þessi birtist fyrst í tímaritinu Vísbending í desember 2018

Í erindi sem ég, þá skrifstofustjóri tekjuskrifstofu fjármálaráðuneytisins, flutti á Skattadegi Félags löggiltra endurskoðenda 1993 sagði ég m.a. þetta: “Því get ég þessara vinnubragða hér að í vaxandi mæli eru skattamál orðinn efniviður í efnahagsráðstafanir. Krísupakkasmiðir úti um allan bæ sitja með sveittan skallann dag og nótt í nokkrar vikur við það að yfirbjóða hver annan með hugmyndum um skattabreytingar. Þær enda svo á borði ríkisstjórnar og Alþingis nánast sem úrslitakostir sem framkvæmdavaldinu er gert að taka eða hafna og lítt hirt um löggjafavaldið, sem fær það hlutverk eitt að lögfesta ákvörðun þeirra sem valdið hafa. Vegna skorts á öguðum vinnubrögðum í stjórnsýslu og ómarkvissrar stefnumótunar pólitísku flokkanna hljóta þessar tillögur litla sem enga efnislega meðferð og má þakka fyrir ef takast má að skera úr pökkunum verstu ambögurnar.” 1)

Það er ekki nýtt að breytingar á sköttum séu gerðar að umræðuefni og eftir atvikum hluti af kjarasamningum með svokölluðu þríhliða samkomulagi ríkisvaldsins, stéttarfélaga og vinnuveitenda. Yfirleitt eru þessir samningar gerðir undir því yfirskyni að þeir eigi að jafna kjörin, færa hinum verst settu mestar bætur og treysta stöðu þeirra sem standa höllum fæti. Það er hins vegar aldrei spurt að leikslokum og því hverju slíkir samningar hafa skilað einkum þegar litið er til langs tíma. Þróun kjara og skatta síðustu áratugi bendir ekki til þess að þessi vinnubrögð hafi skilað miklum árangri fyrir láglaunafólk þann markhóp sem átti að hagnast mest. Launamunur í samfélaginu hefur vaxið og kjaraleg staða láglaunafólks hefur síst farið batnandi. Skattbyrði láglaunafólks hefur vaxið meira en hjá öðrum á sama tíma og hún hefur verið lækkuð hjá hinum best settu bæði með beinum aðgerðum og auknum möguleikum til skattahliðrunar.

Með þessu er ekki sagt að samkomulag tengt kjarasamningu hafi aldrei skilað árangri. Stórfelldar úrbætur í húsnæðismálum á sjöunda áratugnum eru dæmi um það þótt varanlegum árangri á því sviði hafi síðar verið klúðrað með aftöku félagslega íbúðarkerfisins og með því lagður grunnur að því ófremdarástandi sem nú ríkir á húsnæðismarkaði. Eins má segja að viss árangur hafi náðst með svokallaðri þjóðarsátt. En það er sammerkt með aðgerðum af þessum toga sem skilað hafa árangri er að samkomulag um þær hafa fyrst og fremst verið milli ríkisins og stéttarfélaganna og að þær snerta ekki skatta nema að litlu leyti.

Eiga skattar að vera samningsatriði?

Á þeim aldarfjórðungi sem liðinn er síðan framangreint var sagt hefur lítið breyst og breytingar á sköttum sem rekja má til þessara vinnubragða eru orðnar margar en fæstar hafa skilað varanlegum árangri fyrir launþegahreyfinguna og almenning. Samvinna um skattamál eins og hún kristallast í þríhliða viðræðum og samkomulag ríkis og aðila vinnumarkaðar vekur hins vegar margar spurningar.

“Engan skatt má á leggja né breyta né af taka nema með lögum” segir í stjórnarskrá lýðveldisins og löggjafarvaldið er í höndum Alþingis. Vandséð er hvernig eftir þessu verði lifað ef breytingar á sköttum eru gerðir að samningsatriði milli “aðila vinnumarkaðarins” og handhafa framkvæmdavaldsins. Þótt allra formsatriða sé gætt stendur eftir að löggjafinn er með bundnar hendur og neyddur til að samþykkja það sem lagt er á borð fyrir hann.  

Lýðræðishalli.

Alþingi er eða á að vera sú stofnun sem fer með umboð almennings til að setja lög þ.m.t. lög um skatta og er það umboð óframseljanlegt. Semji ríkisstjórn um það við einhverja aðila að gera breytingar á lögum gengur hún inn á valdsvið Alþingis og það eins þótt hún telji sig vegna þingstyrks og fylgispektar geta tryggt að hið umsamda nái fram að ganga og formsins vegna sé gerður fyrirvara um að Alþingi ræki afgreiðsluhlutverk sitt. Líkur á því að stjórnarmeirihluti og reyndar þingmenn almennt hafni breytingunum og rjúfi með því kjarasamninga eða komi í veg fyrir gerð þeirra er vart til staðar. Alþingi er stillt upp við vegg. Hið raunverulega vald er selt í hendur annarra en þeirra sem til þess hafa lýðræðislegt umboð.

Það að verkalýðshreyfingin er fjöldasamtök breytir engu. Hún hefur ekkert lýðræðislegt umboð í þessum efnum og forysta hennar er með þessu að taka vald frá öðrum í samfélaginu. Enn fráleitari er aðkoma vinnuveitenda að skattalöggjöfinni með þessum hætti. Samtök þeirra hafa gegnum tíðina verið talsmenn fámenns hóps eigenda stórfyrirtækja og fjármagnseigenda. Með samkomulagi við þá er verið að gefa litlum sérhagsmunahóp vald yfir almannahagsmunum langt umfram það sem eðlilegt getur talist.

Velferð og tekjuöflun

Sterk  tekjuöflun ríkisins er forsenda þess að halda megi uppi velferðarþjónustu og sinna öðrum skyldum hins opinbera svo sem skólamálum, uppbyggingu samgöngukerfisins og annarra innviða. Skortur á fé til þessara verkefna er augljós í nýsamþykktum fjárlögum, biðlistum í heilbrigðsþjónustu, sjúklingum á göngum LSH, sprunginni samgönguáætlun o.fl. Í gildandi ríkisfjármálaáætlun er boðað að fé til samneyslu muni fara hlutfallslega lækkandi á næstu árum. Breytingar á sköttum til lækkunar á tekjum ríkissjóðs fela í sér ákvörðun um að draga úr velferðarþjónustu og annarri starfsemi ríkisins.

Samdráttur velferðarþjónustu fyrir borgarana bitnar óhjákvæmilega á þeim sjálfum. Annað hvort missa þeir þessa þjónustu og tekjur svo sem lífeyri eða þeir eru látnir borga fyrir hana með öðrum hætti t.d. notendagjöldum eða hækkun á öðrum sköttum. Skattabreytingar sem hafa í för með sér lækkun á tekjum ríkisins í stað launahækkana eru ekki hagsmunamál almennra launþega og þeirra sem þurfa að reiða sig á almannatryggingar og annan félagslegan stuðning.

Umræða um skatta í tengslum við kjarasamninga snýst oftast um beina skatta einstaklinga og fyrirtækja, tekjuskatta, skatta á fjármagn o.fl. Þessir skattar eru því marki brenndir að geta verið stígandi m.t.t. tekna og skipta meira máli fyrir hátekjufólk og fjármagnseigendur en almenning sem notar stærsta hluta tekna sinna í neyslu á vörum og þjónustu sem bera virðisaukaskatt og aðra óbeina skatta. Hinir tekjuháu hafa meiri hag af lækkun beinna skatta en aðrir auk þess sem skerðing á velferðarþjónustu og/eða hækkun notendagjalda eða annarra skatta til að halda henni í horfi er þeim léttbærari. Það er því ljóst að hagsmunir þeirra eru ekki þeir sömu og hinna sem sitja við samningsborðið þegar að skattamálum kemur.

Þríein valdefling sérhagsmuna.

Þegar kjarasamningar standa yfir er því oft haldið á lofti að blómlegt atvinnulíf sé allra hagur og satt er það að gott atvinnuástand er undirstaða góðra lífskjara. En misskipting tekna og eigna er ekki forsenda fyrir blómlegu atvinnulífi og það byggist ekki heldur á niðurbroti velferðarkerfanna. Í kjarasamningum er fyrst og fremst tekist á um skiptingu tekna í samfélaginu á milli launamanna og fjármagnseigenda og sitja fulltrúar og hagsmunagæslumenn þeirra við samningaborðið. 

Hagsmunir hátekjufólks, sem fyrst og fremst eru fjármagnseigendur, fara ekki saman við hagsmuni almennings einkum láglaunafólks þegar að skattamálum kemur. Séu þau gerð að atriði í þríhliða samningum um kjaramál kemur upp sú staða að við borðið sitja auk ríkisins, gæslumanns almannahagsmuna, tveir aðilar sem hafa andstæðra hagsmuna að gæta. Sé lækkun skatta tilgangur slíkra viðræðna mun aðeins einn þessara aðila hagnast, þ.e. fjármagnseigendurnir en hinir bíða skaða, launþegarnir vegna verri velferðarþjónustu og/eða hækkunar annarra skatta og hið opinbera sem stendur verr en áður til að sinna verkefnum sínum.

Í meðferðar skattamála í þríhliða viðræðum felst fyrirheit til fjármagnseigenda um lækkun skatta á þá. Að öðrum kosti taka þeir ekki þátt. Slíkt þýðir að launþegar muni sjálfir borga hluta launahækkana með skertri velferðarþjónustu eða því að taka á sig aðra skatta eða gjöld. Samkomulag um lækkun skatta í tengslum við kjarasamninga munu jafnan verða á kostnað launamanna og til hagsbóta fyrir fjármagnseigendur. Um það ber sagan vitni. Erfitt er að finna einhver dæmi um varanlegar breytingar á sköttum til hagsbóta fyrir almenning sem rekja má til slíks samkomulags en lækkun á sköttum á fjármagn má með beinum eða óbeinum hætti rekja til þeirra. Þríhliða viðræður og samkomulag um skattamál er valdefling sérhagsmuna en ekki leið til kjarabóta fyrir almenning.

Kjarabarátta og skattamál

Framangreint felur alls ekki í sér að launþegahreyfingar eigi að vera afskiptalausar um skattamál. Kjarabarátta er fyrst og síðast baráttan um skiptingu tekna í samfélaginu og skattapólitík snýst mikið til um það sama þ.e. hvernig kostnaði við samneysluna er deilt niður á sömu aðila. Tengsl kjara og skatta eru því afar náin. Verkefni verkalýðshreyfingarinnar á þessum vettvangi eru mörg og brýnt að þeim sé sinnt. Hún á að hafa afskipti af mótun og framkvæmd skattastefnu með hagsmuni láglaunafólks og millitekjuhópa að leiðarljósi, beita sér fyrir sanngjarni dreifingu skattbyrði og nýtingu sameigna fjöldans honum til hagsbóta.

Hún þarf að setja fram skýra stefnu í þessum efnum og koma henni á framfæri við stjórnmálaöfl og stjórnvöld og krefjast þess að á hana sé hlustað. Til þess þarf hún að reka öfluga upplýsinga- og rannsóknastarfsemi eins og ASÍ og sum aðildarfélögin gera nú þegar og styðja við fræðilega umfjöllun um skattamál á sínum forsendum. Á sama hátt þarf hún að móta framtíðarsýn og koma á framfæri stefnu í velferðarmálum sem er snar þáttur í kjörum þeirra sem hreyfingin berst fyrir.

Staða skatta – og velferðarmála

Verkefni launþegahreyfingarinna í skattamálum og velferðarmálum á næstunni mótast m.a. af stöðu og framtíðarhorfum í þessum málum. Fyrir fólk í lægri hluta tekjuskalans og reyndar launafólk almennt er staðan ekki góð og þörf á úrbótum mikil. Skattkerfið er laskað eftir margra ára óstjórn og sérhagsmunagæslu. Velferðarkerfið er fjárhagslega vanbúið til að sinna verkefnum sínum og innviðir víða í molum. Ríkisfjármálaáætlun boðar frekari þrengingar á næstu árum þannig að ekkert svigrúm er til skattalækkana.  Stefna og tillögur verkalýðshreifinngarinnar í skattamálum verða að taka tillit til þess, þ.e. þær verða að vera þannig að þær skili ríkissjóði að lágmarki sömu tekjum og vera myndi að óbreyttu og helst nokkuð meira. 

Þegar á heildina er litið, þ.e. að meðtöldum óbeinum sköttum, er skattbyrði lág- og millitekjufólks þyngri en þeirra sem hærri tekjur hafa. Þessi rangláta skipting hefur farið vaxandi áratugum saman vegna aðgerða og aðgerðleysis ráðandi afla. Það ríkir ójöfnuður milli þjóðfélagshópa einkum milli launafólks og fjármagnseigenda m.a. í því að tekjur hinna síðarnefndu eru skattlagðar með öðrum og vægar hætti en laun. Það er ósanngjörn skipting milli tekjuhópa af framangreindum ástæðum en einnig vegna þess að sumum býðst tekjuhliðrun, skattfrestun eða skattaholur sem öðrum eru óaðgengilegar. Misskipting eigna og tekna hefur farið vaxandi m.a. fyrir tilstilli skattkerfisins og leiðir það til enn frekari auðsöfnunar og miskiptingar í framtíðinni. 

Kjarasamningar, skattar og velferð

Þessi dökka mynd af stöðu skattamála felur í sér að tækifæri eru til úrbóta á ýmsum sviðum. Þær umbætur verða ekki auðsóttar og mikið veltur á að vandað verði til verka. Verkalýðshreyfingin þarf að taka afstöðu og móta skýra stefnu, setja markmið sem hún telur nauðsynleg. Þau markmið og raunhæfar tillögur til að nálgast þau þarf hún að leggja fyrir stjórnvöld og krefjast afstöðu og pólitískt bindandi skuldbindinga. Þær skuldbindingar verða að fela í sér skýrt skilgreindar og tímasettar aðgerðir í skattamálum sem leiði til jöfnuðar og sanngirni í dreifingu skattbyrði, framsýna stefnu í velferðarmálum og endurskoðun á ríkisfjármálaáætlun til samræmis svo og þá stefnu að nýting sameiginlegra auðlinda þjóðarinnar verði henni allri til hagsbóta.

Viðræður fulltrúa launþegahreyfingarinnar við stjórnvöld um þessi atriði og önnur hagsmunamál eins og húsnæðismál eru af hinu góða og eru tækifæri til að koma sjónarmiðum og kröfum hennar á framfæri. Þær eiga hins vegar ekki að hafa að markmiði að gera samkomulag um tilteknar breytingar eða aðgerðir. Slíkt er hvorki í samræmi við lýðræðislega stöðu samtakanna né hagsmuni félagsmanna. Þau eiga hins vegar að krefjast þess að afstaða stjórnvalda í þessum málum liggi skýrt fyrir áður en gengið er til samninga við vinnuveitendur um meginefni kjarasamninga þannig að þau geti hagað kröfugerð sinni og aðgerðum í samræmi við þekktar og fyrirliggjandi forsendur í þessum málum.

 

1) Álit: Tímarit Félags löggiltra endurskoðenda, 2. tölublað 1993