Frumvarp til laga um breytingu á lögum er varða rannsókn og saksókn skattalagabrota (tvöföld refsing, málsmeðferð).
Markmið fyrirhugaðra lagabreytinga er að bregðast við athugasemdum sem gerðar hafa verið af Mannréttindadómstóli Evrópu við rannsókn og saksókn skattalagabrota á Íslandi og um leið er “horft til frekari einföldunar kerfisins með það að markmiði að það verði skilvirkt og gagnsætt. Í því felst meðal annars að embætti skattrannsóknarstjóra sameinist embætti ríkisskattstjóra sem eining innan Skattsins og skil þeirra mála sem lokið er innan skattkerfis og þeirra mála sem fara í rannsókn til héraðssaksóknara verða gerð skýrari og fyrirsjáanlegri.”
Breytingarnar sem lagaðar eru til eru auk afnáms mögulegra tvöfaldrar refsingar að:
- fella embætti Skattransóknastjóra (SRS) inn í Skattinn og
- SRS hafi áfram faglegt sjálfstæði
- SRS hafi áfram óbreyttar rannsóknarheimildir
- SRS lúti fjárstjórnarvaldi Ríkisskattstjóra
- draga skýr skil á milli refsiverðra rannsókna og rannsókna á minna alvarlegum skattalagabrotum með því að:
- fela Ríkissaksóknara forákvörðun um hvað teljist svo alvarleg brot að ástæða sé til refsirannsóknar.
- koma verði í veg fyrir tvöfalda rannsókn sama máls.
- sérþekking í rannsókn skattalagabrota verði hjá SRS en ekki byggð upp annars staðar.
Taka má undir þessi sjónarmið og nauðsyn á breytingum að því gefnu að þær stuðli að öflugri og virkari skatframkvæmd en verið hefur einkum með tillit til þeirra breytinga sem orðið hafa á verkefnum skatteftirlits og skattrannsókna á síðustu áratugum ekki síst vegna tæknibreytinga og þróunar í alþjóðaviðskiptum og að brugðist verði við ýmsum annmörkum á núverandi fyrirkomulegi sem m.a. koma fram í töfum á framgangi rannsókna einkum hjá lögreglu eins og fram kemur í greinargerð og lélegri innheimtu sekta sem tengjast því.
Til þess að ná þeim markmiðum sem frumvarpið setur þarf verkefni og staða skattrannsókna að vera vel skilgreind sem og annar undirbúiningur refsimála og framkvæmdin að vera skilvirk. Spurningar vakna um hvort efni fruvarpsins sé líklegt til að þessi markmið náist. Skal bent á eftirfarandi.
- Er sjálfstæði SRS nægilega tryggt?
- SRS verður formlega sjálfstæður hluti af Skattinum en er undir ákvarðanir Ríkisskattstjóra seldur að ýmsu leyti m.a. er get ráð fyrir að Skattrannsóknastjóri sé ráðinn af Ríkisskattstjóra. Engin ákvæði eru um raunverulegt sjálfstæði hans t.d hvort ákvarðanir hans um skattrannsóknir séu háðar samþykki Skattsins eða annarra stjórnvalda.
- Fjárhagslegt sjálfstæði er ekki til staðar. Fjárstjórnarvald er til þess fallið að hafa bein eða óbein áhrif á starfsemi embætta og embættmanna eins og mörg dæmi eru um en sérgreindur fjárlagaliður sem Alþingi ákveður gæti bætt nokkuð þar úr.
- Óljóst er hvað geti falist í forákvörðun Ríkissaksóknara með leiðsögn í 262. gr. hegningarlaga.
- Greinin kann að geta átt við um hefðbundin skattundanskot einstaklinga og smærri rekstraraðila svo sem svarta atvinnustarfsemi, bókhaldsbrot, skilasvik o.fl.
- Greinin virðist haldlítil einkum þegar kemur að flóknum skattsvikamálum sem mörg hver einkennast af fléttu ráðstafana sem hver um sig er ekki brot á refsilögum en leiða sem heild til ólögmætrar skattasniðgöngu. Mat á refinæmi getur ekki farið fram fyrr en rannsókn er langt komin eða henni er að mestu lokið.
- Greinin á illa við um skattasniðgöngu með viðskiptum tengdra aðila og flutningi tekna og eigna milli félaga innan eignarhaldskeðju með þeim tilgangi að komast hjá skattgreiðslum.
- Greinin á illa við um skattundanskot með notkun skattaskjóla og erlendra leppfyrirtækja
- Greinin á illa við um skattalegar ráðstafanir sem “réttlættar” eru með sérstakri túlkun skattaðilans á skattalögum, tvísköttunarsamningum o.s.frv.
Óhjákvæmilegt er að SRS eigi um það ákvörðun hvort refsirannsókn fer fram.
- Aðild SRS að rannsóknum í refsimálum.
- Óljóst er skv. frumvarpinu hvort og á hvaða forsendum SRS er ætlað að koma að skattrannsóknum í refsimálum.
- Sérþekking á skattamálum, einkum í flóknum fjármálaviðskiptum, er ekki víða að finna og í greinargerðinni kemur fram að ekki standi til að byggja upp þá þekkingu á mörgum stöðum í kerfinu en ekkert í frumvarpinu sjálfu bendir til þess.
- Þessi sérþekking er til staðar hjá SRS. Nauðsynlegt er að sá aðili sem kemur að rannsókn skattsvikamála og leiðir hana til loka hafi yfir nægri sérþekkingu að búa.
- Í nálægum löndum t.d. Svíþjóð er aðkoma aðila með sérþekkingu tryggð með þeim hætti að skattrannsóknirnar eru framkvæmdar af rannsóknareiningu skattkerfisins undir yfirstjórn saksóknara með mismunandi formlegum leiðum. Vegna aðstæðna er slíkt enn brýnna hér á landi og í frumvarpið vantar ákvæði um heimild saksóknara til að fela SRS rannsókn til loka og að það skuli vera meginregla við rannsókn skattalagabrota.
Formleg staða skattrannsókna hefur lengi verið álitamál ekki síst tengsl þess við ákæruvald og dómstóla. Sú leið að fela SRS saksóknarvald, sem hefði leyst mörg þeirra vandamál sem á núverandi fyrirkomulagi eru hefur ekki fengið hljómgrunn af ýmsum ástæðum. Að því gefnu er sú breyting sem frumvarpið leggur tvímælalaust skref til úrbóta verði gerðar lagfæringar til úrbóta í samræmi við framangreint þ.e.:
- Raunverulegt og fjárhagslegt sjálfstæði SRS innan Skattsins verði tryggt með viðeigandi efnislegum ákvæðum um sjálfstæði hans í ákvarðanatöku og fjárhagslegt sjálfstæði.
- Fyrirkomulag á ákvörðunum um refsirannsóknir verði endurskoðað, gert skýrara og m.a. tryggt að SRS geti vísað málum í þann farveg þegar rannsókn hans gefur tilefni til.
- Að rannsókn skattalagabrota undir yfirstjórn saksóknara verði ætíð unnin af embætti skattrannsóknastjóra.
Indriði H. Þorláksson 