(Greinin var upphaflega birt í vefritinu Stjórnmál og stjórnsýsla, vorhefti 2007)
“Skattar eru það verð sem við greiðum fyrir að lifa í siðuðu samfélag” skrifaði Oliver Wendell Holmes dómari við Hæstarétt Bandaríkja Norður-Ameríku í rökstuðningi fyrir úrskurði réttarins í dómsmáli á fyrri hluta síðustu aldar. Þessi setning lýsir sköttum betur en flest annað og dregur fram það meginatriði um eðli skatta að þeir eru ekki eitthvað sem borgararnir eru sviptir heldur það sem þeir þurfa að greiða fyrir það sem til þarf til að samfélag teljist siðað. Ákvörðunin um það hvað við verjum miklu í þá þætti sem nauðsynlegir eru fyrir siðað samfélag, menntun, heilbrigðisþjónustu, forsjá aldraðra og þurfandi, löggæslu, menningarstarfsemi o.s.fr. ræður því hvað við borgum í skatta.
Helstu niðurstöður og ályktanir
Grein þessi er tvíþætt. Í fyrri hluta hennar er leitast við að skýra tilvist skatta í þjóðhagslegu samhengi og skilgreina skattapólitík, m.a. að draga skil á milli útgjalda- og ríkisfjármálastefnu annars vegar og skattapólitíkur hins vegar. Dregin eru fram grundvallarmarkmið skattapólitíkur og því velt upp að hvaða sérmarkmiðum skattapólitík hefur verið beint. Í síðari hluta greinarinnar er gerð talnaleg athugun á því hvernig skattkerfið kemur út með tilliti til þeirra markmiða sem fjallað hefur verið um hvort sem um er að ræða sérmarkmiðin eða hið almenna og þær kröfur sem því fylgja. Er hér um að ræða fremur lauslega athugun á grundvelli tiltækra talnalegra upplýsingum og því rétt að setja fyrirvara um nákvæmni.
Skattapólitík fjallar ekki um umfang ríkisbúskapar og þar með skattkerfisins heldur um það hvernig aflað er tekna til samneyslu, með hvaða sköttum, hverjir borga skattana, hvað mikið, hvenær og hvernig. Skattheimtan byggir á ákvörðunum, sem endurspegla pólitíska afstöðu að því leyti sem hún er meðvituð eða reglum frá fyrri tíma, sem yfirteknar hafa verið án mikillar yfirvegunar. Í greininni er pólitísk afstaða greind í tvennt. Annars vegar viðtekna grundvallarreglu um að leggja skatta á með hliðsjón af greiðslugetu borgaranna og gæta í því efni jafnræðis, sanngirni og hlutleysis og hins vegar sérmarkmið sem sett eru á hverjum tíma og endurspegla vilja valhafa til að hafa áhrif á tekjujöfnu, félagslega aðstöðu, byggðaþróun, neyslu, umhverfi o.s.frv.
Viðfangsefni talnalegu athugunarinnar er tvíþætt. Í fyrri hluta hennar er sjónunum beint að skattaútgjöldum, þ.e. þeim fjárhæðum sem varið er gegnum skattkerfið til að uppfylla þau sérmarkmið sem skattkefinu hafa verið sett með reglum sem eiga að bæta eða breyta stöðu einstakra hópa. Í síðari hlutanum er skoðað hversu vel skattkerfið sem heild þjónar höfuðmarkmiði sínu og uppfyllir þá kröfu að leggja á skatta með hliðsjón af greiðslugetu, jafnræði og sanngirni.
Dregið er fram að skattaútgjöld hafa veruleg áhrif í skattkerfinu. Heildarfjárhæð ívilnana í tekjuskattskerfinu er um 30 milljarðar króna og svara til nærri 4 prósentustiga í tekjuskatti. Nokkur hluti þessara ívilnana eða allt að helmingur þeirra, þjónar félagslegum markmiðum og tekjujöfnun. Koma þau fram í barnabótum, vaxtabótum og ívilnunum skv. 65. gr. og frádrætti lífeyrisiðgjalda Verður ekki annað séð en að nokkuð viðunandi niðurstaða fáist með tillliti til þessara markmiða að því er varðar hverjir njóta en ekki er lagt mat á fjárhæðirnar sem slíkar.
Stór hluti skattaútgjalda, sjómannaafsláttur og lágur fjármagnstekjuskattur, virðist tilkominn af óljósum ástæðum og ekki er unnt að leggja mat á þau né hvort markmiðum þeirra sé náð. Hins vegar kemur ljóslega fram að þessi skattaútgjöld ganga þvert á önnur markmið sem skattkerfinu eru sett svo sem tekjujöfnun og samrýmast ekki grundvallarmarkmiðum þess. Snúa þessir þættir heildaráhrifum skattaútgjalda frá því að vera til jöfnunar í það að auka tekjuójöfnuð.
Þær mælistikur sem nefndar eru til leiks um almenna eiginleika skattkerfis eru annars vegar lárétt jafnræði og hins vegar lóðrétt jafnræði. Lárétt jafnræði felst í því að skattborgarar sem eins er ástatt um greiði sömu skatta. Í því efni má líta til einstakra skatttegunda en heildaráhrifin skipta ekki síður máli. Tekjuskattur er eina skatttegundin sem beinlínis höfðar til greiðslugetureglunnar. Talnalegar niðurstöður greinarinnar sýna að tekjuskatturinn ð meðtöldum áhrifum ívilnana einkennist af miklum stíganda skattlagningar meðan tekjur eru enn lágar, síðan dregur úr hækkun skatthlutfalls og að lokum fer það lækkandi. Ástæðurnar eru tvíþættar. Í fyrsta lagi er grunngerð tekjuskattsins, eitt skattþrep með persónuafslætti, með þeim hætti að jaðarskattar vaxa hratt í neðri hluta skalans en fletjast síðan út og stefna á flata línu. Í öðru lagi eru áhrif skattaútgjalda eins og áður er getið með þeim hætti að gagnast betur tekjuháum en hinum tekjulægri. Hvað grunngerð tekjuskattskerfisins varða verður ekki annað sagt en að það samrýmist greiðslugetureglunni og brjóti ekki gegn kröfum um jafnræði. Álitamál er hvort hin ríka hneiging í átt að flötum skatti í efri hluta tekjustigans samræmist hugmyndum um sanngirni. Þegar litið er á niðurstöðuna þar sem hæsta skatthlutfalli er hjá hjónum með um 13 m.kr. árstekjur en aðrir sem eru með um eða yfir 35 m.kr. lægra hlutfall tekna sinna í skatt en meðalhjónin verður að draga í efa að það samrýmist jafnræðis og sanngirniskröfum.
Heildaráhrif skattkerfisins, þ.e. samspil og áhrif mismunandi skatttegunda á skattbyrði, eru e.t.v. markverðasta niðurstaðan. Í greininni er fjallað um samspil þriggja mikilvægustu skatttegundanna. Eðli máls samkvæmt eru neysluskattar með fallandi skattlagningu en tekjuskattar geta verið með stígandi skattlagningu. Tryggingargjaldið er að miklu leyti flatur skattur á tekjur en þó stígandi í byrjun og fallandi í lokin. Heildaráhrifin ráðast samsetningu skattanna og því hvernig einstökum sköttum, einkum tekjuskattinum er hagað því tengsl annarra skatta við tekjur er ekki pólitískt ákvörðunaratriði.
Eins og vænta mátti er mynd af dreifingu heildarskattbyrði allfrábrugðin tekjuskattsdreifingunni. Skerfur hinna tekjulægstu í skattgreiðslum er meiri en fyrirfram mátti ætla og byrjunarpunkturinn því allhár. Stígandinn í heildarskattbyrðinni er í upphafi meiri en í tekjuskattinum einum og er hámarksskattbyrði náð mun fyrr en í tekjuskattinum einum eða við 7-9 m.kr. árstekjur, sem er ekki fjarri meðaltekjum hjóna. Skattbyrðin vex þannig úr um 19% við lægstu tekjur í yfir 40 % við meðaltekjur og fellur síðan í um 21% við hæstu tekjur. Niðurstaða þessi kemur ekki á óvart og skýrist að sjálfsögðu af því að fallandi skattbyrði neysluskatta dregur enn frekar úr lítt stígandi eða fallandi skattbyrði tekjuskatts eftir að komið er yfir meðaltekjur.
Þótt ekki verði með góðum móti sagt að þessar niðurstöður bendi til þess að skattlagning hér á landi fylgi greiðslugetureglunni náið og að gætt sé fullkomins jafnræðis og sanngirni má ekki draga þá ályktun að slík niðurstaða sé í samræmi við pólitískan vilja þeirra sem ráðið hafa. Umræða um skatta og skattapólitík hér á landi hefur verið lítil og næsta yfirborðskennd. Það hefur gert það mögulegt að skattalagabreytingar hafa verið fræðilega illa undirbúnar og greiningu áhrifa ábótavant. Það ásamt þeim vinnubrögðum að leggja skattalagafrumvörp seint fram og takmarka umfjöllun um þau hefur gert alla meðferð löggjafans og umræðu um málin meðal almennings og í fræðaheiminum handahófskenda og ómarkvissa og öll umræða hefur fremur mótast ef hentifræði en fagmennsku.
Greinin í heild: 2007:05 Skattapólitík
Indriði H. Þorláksson 