Í umræðu um akstursgreiðslur til þingmanna hefur þeim rökum verið beitt að að ekki sé við neinn að sakast því greiðslur þessar séu í samræmi við reglur. Á það m.a. við um meint skattfrelsi þessara greiðslna því í lögum um um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað segir: Greiðsla þingfararkostnaðar skv. 6. og 7. gr. er framtalsskyld, … en ekki skattskyld. Þær lagagreinar sem vísað er til fjalla um þann kostnað sem verið hefur tanna á milli í umræðunni, húsnæðis- og dvalarkostnað og ferðakostnað. Þessi regla er frávik frá skattalögum.
Meginregla skattalaga er að fái starfsmaður sérstaka greiðslu fyrir að taka á sig kostnað launagreiðanda t.d. vegna ferða á vegum hans þá megi hann draga frá þeirri greiðslu þann kostnað sem af ferðinni hlýst. Sé sá kostnaður lægri en greiðslan telst mismunurinn til skattskyldra tekna. Til ársins 2013 var mat á kostnaði við akstur, kílómetragjaldið, ein föst tala. Var talið að hún ætti vel við í flestum tilvikum en ljóst væri að kostnaðurinn væri mismikill eftir ekinni vegalengd þar sem liðir eins og verðrýnun bifreiðar, tryggingar, bifreiðagjöld o.fl. eru að mestu eða öllu leyti óháðir ekinni vegalengd á ári. Til að taka á hugsanlegum ofgreiðslum og misnotkun var þeim sem fengu greiðslur fyrir mikinn akstur á eigin bifreiðum gert að gera grein fyrir kostnaði við rekstur bifreiðar á skattframtali sínu og fengu einungis að draga raunverulegan kostnað frá tekjunum. Akstursgreiðslur umfram kostnað voru skattskyldar tekjur.
Á árinu 2014 breytti RSK skattframkvæmd á þann hátt að í stað kílómetragjalds óháð aksturslengd og greinargerðar um raunverulegan kostnað kom kostnaðarmat sem tekur tillit til ekinnar vegalengdar á ári. Þannig er kílómetragjaldið nú 110 kr. á fyrstu þúsund kílómetrana en fer svo lækkandi í 65 kr. þegar 15 þúsund km er náð. Með þessu telur RSK að náð sé viðunandi mati á raunverulegum kostnaði og þessar fjárhæðir heimilaðar til frádráttar í stað þess að gerð sé sérstök grein fyrir kostnaði. Þessi breyting einfaldaði skattframkvæmd fyrir gjaldendur og skattyfirvöld.
Alþingi ákveður starfskjör þingmanna og fór í þessu efni aðra leið en þá að fylgja almennum skattalögum. Í lögum um þingfararkaup alþingismanna og þingfararkostnað var Alþingi falið að ákveða endurgreiðslufjárhæðir og því jafnframt slegið föstu að greiðsla húsnæðis- og dvalarkostnaðar og ferðakostnaðar sé ekki skattskyld. Með þessu var því vikið frá þeirri meginreglu skattalaga sem að framan getur að það sé útlagður kostnaður sem er frádráttarbær en ekki greiðslan sjálf.
Forsætisnefnd Alþingis ákveður greiðslur samkvæmt lögunum aðrar en þingfarakaupið sjálft og setur nánari reglur um þær. Það hefur hún gert og m.a. ákveðið kílómetragjaldið. Í því efni fór hún þó ekki að fordæmi RSK frá 2014 en fylgir reglum ferðakostnaðarnefndar sem er ekki opinbert stjórnvald eða óháður matsaðili heldur eins konar samninganefnd ríkis og samtaka opinberra starfsmanna. Afleiðingin er að kílómetragjald sem greitt er þingimönnum hefur því verið hærra en kostnaðarmat RSK að frátöldum fyrstu þúsund kílómetrunum sem eknir eru á árinu.
Draga má í efa lagalegt réttmæti þessara reglna. Í lögunum segir m.a.: “Greiða skal alþingismanni ……mánaðarlega húsnæðis- og dvalarkostnað til þess að hafa dvalarstað í Reykjavík eða grennd ….” og “Alþingismaður fær mánaðarlega fjárhæð til greiðslu kostnaðar við ferðalög innan kjördæmis hans” Samkvæmt þessu skal endurgreiða kostnað og annað ekki. Forsætisnefnd ber því að ákveða greiðslur m.a. fyrir akstur í samræmi við efnisreglu viðkomandi lagagreinar, þ.e að endurgreiða einungis kostnað. Í 17. grein laganna er kveðið á um að þessar greiðslur séu skattfrjálsar. Til þess að uppfylla ákvæði laganna þarf því að vera tryggt að skattfrjálsa greiðslan skv. 17. grein sé hin sama og kostnaður sem heimilt er að endurgreiða skv. 7. grein. Augljóst virðist af gerð reglnanna og framkvæmd þeirra að svo er ekki.
Til þess að ná því marki hefði verið best að þingmenn fengju útlagðan ferðakostnað endurgreiddan samkvæmt framvísuðum reikningi. Forsætisnefnd Alþingis ákvað að fara aðra leið og að greiða fyrir akstur með kólómetragjaldi. Það er ekki einfalt í framkvæmd þegar litið er til þess samræmis sem verður að vera á milli um endurgreiðslu á kostnaði 7. gr. laganna og 17. greinar sem tekur úr sambandi úrræði skattalaga til að greina á milli endurgreiðsluhæfa kostnaðar vegna launagreiðanda og tekna starfsmannsins. Til að ekki fari illa hefði verið nauðsynlegt að fyrir lægi nákvæmt mat á raunverulegum kostnaði við akstur einkabíls. Að öðrum kosti er hætta á því að Alþingi ákveði þingmönnum laun sem það hefur ekki lagalega heimild til að gera og að auki að þessi laun séu skattfrjáls. Virðist það hafa orðið reyndin að einhverju marki.
Ekki hefur komið fram að Alþingi hafi lagt sjálfstætt mat á raunverulegan aksturskostnað áður en reglurnar voru settar. Í þess stað ákvað það að nota mat ferðakostnaðarnefndar þrátt fyrir að ljóst var að mat hennar var langt umfram raunverulegan kostnað þegar akstur er mikill. Ekki var litið til ákvæða skattalaga og framkvæmdar á grundvelli þeirra sem er augljóslega raunhæfara mat á þeim kostnaði sem endurgreiða ber og eru þær reglur sem allur almenningur býr við. Fyrirliggjandi dæmi úr umræðunni eru glöggur vottur um ofmat kostnaðar skv. þessum reglum. Ákvörðun Alþingis um fyrirkomulag á endurgreiðslu aksturskostnaðar fól því í sér að þingmenn, sem mikið aka, fá skattfrjálsar tekjur.
Vegna ofmats á kostnaði skapar reglan, sem valin var, freistnivanda og er hvati til misnotkunar. Því er ekki eingöngu við vanhugsuð lög og lélega framkvæmd að sakast. Reglurnar er settar í tilgangi sem tilgreindur er í lögunum, þ.e. að endurgreiða tiltekinn kostnað. Ætla verður að þingmenn þekki lögin og reglur sem settar eru skv. þeim. Þeim hlýtur því að hafa verið ljóst að þær kröfur um endurgreiðslur sem þeir beindu að þinginu voru í mörgum tilvikum umfram þann kostnað sem þeir höfðu orðið fyrir. Með því að leggja fram slíkar kröfur brugðust þeir í þeim freistnivanda sem regluverkið hafði skapað og létu fjárhagslega eiginhagsmuni vega meira en efnislegt réttmæti og almannahagsmuni.
Hér hefur eingöngu verið fjallað um þær greiðslur sem ákveðnar voru í samræmi við settar reglur eins og þær eru. Annar þáttur er meðferð á þeim greiðslum sem samrýmast ekki settum reglum eða eru umfram það sem þær heimila. Má þar nefna álitamál um ferðatilefni og óljós skil á hvað tilheyri störfum þingmanns, hvað tengist flokksstarf hans og hvað sé í persónulega þágu hans t.d. vegna prófkjara og ræktunar á persónufylgi. Auk þess má nefna meðferð á greiðslum sem eru umfram það sem reglurnar heimila. Þannig er a.m.k. álitamál hvort reglurnar heimili endurgreiðslu á akstri umfram 15.000 km á ári. Greiðslur sem ekki eru byggðar á heimildum í reglunum falla ekki undir skattfrelsisákvæði 17. greinar laganna. Greiðslur umfram reglurnar, hvort sem er vegna tilefnisleysis eða að þær eru umfram önnur skilyrði svo sem eknar vegalengdir ber skv. skattalögum að fara með sem launagreiðslur og skattleggja sem slíkar.
Það er gott til þess að vita að til stendur að endurskoða reglur um greiðslu þingfararkostnaðar. Þær eru gallaðar og skyndilausnir duga skammt. En það er ekki nóg að endurskoða reglurnar. Þær eru byggðar á lögum um starfskjör þingmanna og þau lög hafa a.m.k. að hluta til skapað þann freistnivanda sem meðvitað eða ómeðvitað hefur leitt til oftöku fjár. Þessum lögum þarf að breyta. Lágmarks breytingar á þeim væri að skilgreina með ótvíræðum hætti heimildir til endurgreiðslu á kostnaði þingmanna vegna starfa þeirra, að kveða á um að slíkar endurgreiðslur skuli vera samkvæmt reikningum fyrir kostnaðinn og endurskoðun á þeim og síðast en ekki síst að fella úr lögunum ákvæði um sérstaka skattalega meðferð á þessum greiðslum þannig að þingmenn sitji að þessu leyti við sama borð og almenningur í landinu.
Indriði H. Þorláksson 